设为首页

加入收藏

法院动态

司法审查运用利益衡量方法考量

信息来源: 王 琼发布时间: 2014/11/5    查看次数: 4562 次

                       ——以确认行政行为违法判决为例


    在司法审查中,涉及到在处理不同性质的利益主体的关系时,采取不同的方法,可能导致完全不同的结果。从而将利益衡量方法引入司法审查。而利益衡量的价值在于对各种利益进行平衡而不在于其个案的结论的一般性价值。特别是在确认行政行为违法情况,法院对于行政机关在行政时未依照法定程序,此行政行为属违法,但不具有可撤销内容,且撤销该具体行政行为将会给国家利益和公共利益和他人造成重大损失,对此,法院采取确认违法判决形式解决争议。这里就涉及利益衡量方法运用法律问题。如何把握与运用利益衡量的规则,使利益最大化、体现社会一般价值观念、须符合法律规定、明确利益衡量结论的相对性,皆是本文探讨问题。
    一、利益衡量方法要义
    公法与私法调整的主要区别在于公共利益与私人利益的关系。在利益多元化的社会状态下,各种利益十分冲突,其利益主体所代表性质是有大的区别。经济学博弈理论和利益衡量理论也应运而生。作为法院涉及到在处理不同性质的利益主体的关系时,采取不同的方法,可能导致完全不同的结果。从而将利益衡量方法引入司法审查也就成为必然。其实,利益衡量的方法最早出现于私法领域,但私人利益之间的优先选择问题,常常只会影响个案的公正性,不可能导致普遍性的不公正。而在司法审查中,当事人代表的利益,却与整个国家的政治、经济和社会发展状况相关联。一种体现个案是否公正的司法方法,会反映一个时代的社会价值取向,进而影响一国经济发展与法治进步。由于公法的特性,使得利益衡量的方法在司法审查中显得更为重要。历史证明,运用利益衡量的方法,可将法官上升为社会公共利益和个人利益冲突的协调者和仲裁者。特别的是,法官通过利益衡量,会判断何者利益更为重要,更能体现法治公平正义,最能增进社会整体利益。
    司法审查是一个解释法律的过程,法律运用过程中对法律司法审查过程就是一个解释法律过程,而法律运用过程中解释法律可能有二个以上结果,法官切忌直接将法律规定笼统或完整地罩在案件的事实上,须通过其的价值判断,对法律和事实作一定的解释,作出的司法裁判是一个将法律放大或缩小的解释,以利对案件事实认定的结果,其中需要对案件中何者利益优先做出一定的选择。当个人利益与公共利益发生冲突时,法官又无法直接援引法律解决这个冲突,以利益优先选择,就成为司法决定。但这种利益的选择将可能是复数,法官可能选择公共利益优先,也可能选择个人利益优先,而两者选择可能都不违反的规定。比如,政府为了公共利益和城市建设发展需要,依法实施修筑一条通过居民区的公路,该居民区居民因此利益将受到损害。故提出有法律依据的异议,对此,法官无论判决何者胜诉,皆是符合法律规定的。对于这种利益冲突解决需要通过牺牲一种利益的部门来获得另一种利益大部分增进。
    二、利益冲突引发是否适用利益衡量方法的分析
    案例一:一市城镇建设规划局批准一家房地产开发公司建筑一座50层的大楼。在楼建到40多层时,附近4层楼的住户发现这座大楼的规划违反国家有关楼层及间距的规定,即向法院提起行政诉讼,要求撤销市城镇建设规划局批准行政决定。法院经过审查,确认该批准决定行为违法。根据行政诉讼法的规定,只能判决撤销批准行政决定。从而使这座建到40多层大楼没有法律依据,也就是讲,应当炸掉,这将损失数亿元的投资。同时,法院还有一个解决方式,就是允许这这座大楼继续存在下去,而炸掉那4层楼房,给予4层楼房住户一定补偿和安置。这个案例,是促成了最高法院在1999年11月出台《关于贯彻执行[行政诉讼法]若干问题的解释》的外在原因。
    案例二:一县政府为了城市开发和经济发展,在经报省政府批准征用农用地23亩及安置补偿方案后,通过召开村民大会或广播电视公布征用方案。而被征用村民158人不服,以政府征地行为未依照土地管理法及有关法定程序,属违法行为之理由,请求撤销该具体行政行为。经庭审,法院认为,县政府征地过程中,没有按国家《土地管理法》第46条规定“国家征用土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”和《土地管理法实施条例》第25条规定“征用土地方案经依法征用土地后,由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”该征地行为未依照法定公告程序,属违法行为,但几经考虑,该征地行是为城市开发和经济发展,且征地在开发规划范围内,如撤销该行为,将使公共利益受到损害。为此,依照最高法院《关于贯彻执行[行政诉讼法]若干问题的解释》第五十八条 “被诉具体行政行为违法,但撤销具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的 判决,并责令相应补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任。” 规定判决“县政府征地行为违法,责令采取相应补救措施。”该案上诉后,经二审终审,作出驳回上诉,维持原判。
    上述二案,可以看出,采取不同方法会产生不同结果。因为,制定法司法审查的重要依据,而制定法总是先于案件事实的发生,每个案件事实又都是千差万别的。制定法即是不可改变的滞后缺陷,利益衡量则弥补这种缺陷的有效方法。由于价值观念的变化,法律应不断适应和满足这种变化,并能体现变化过程中社会普遍的公正观念。对于同类案件的处理,法官虽然援引法律,如采用不同方法,其结果是不同的。如法官以只维护4层楼的住户的利益价值观,来处理双方利益冲突,即决定炸掉40多层大楼,其与炸掉4层楼的损失相比,是不可言语的。如法官以适应社会变化积极的价值观念,即最大利益化与城市审判长远规划发展价值观,运用利益衡量方法平衡冲突,做出保护最大利益或保护公共利益决定,炸掉4层楼或责令行政机关采取相应补救措施,是一种适应社会公平的选择。
    当然,对于司法解释五十八条规定的理解问题,因未对“重大损失”界定,具体问题具体分析,可视案件具体事实来判断,从损失量的大小、质的方面来认识。量的方面,就是物资或资金的损失大小、人的生命与健康伤亡;质的方面,就是国家利益与社会公共利益,其中,公共利益不是部分组织的利益。
    三、司法审查中如何运用利益衡量方法
    利益衡量,在不同案件中其衡量的内容—利益的状态是各不相同的。而利益衡量方法作为司法方法,应在针对不同案件,注意把握规则:
    1. 实现利益衡量目标的利益最大化。利益衡量方法运用的前提是各方面利益存在着冲突,而其中一方面的利益的实现将导致另一方面利益的减损。故法官需在全面衡量各方面利益基础上,作出符合立法精神的决定,实现利益衡量目标的利益最大化。如在上述案中,被征用村民158人的利益就是安置费和补偿费,经审查与当地经济水平基本上是适应的,其这些被征用村民利益与该城市建设的公共利益相比,显然后者利益更重,保护城市建设的公共利益相对有更大的利益。尽管政府行政在程序上有问题,但法官应判决保护后者利益,使利益最大化。
    2. 利益衡量是反映社会一般价值观念。法官要处于维护社公平正义角度,来作出符合法律价值和社会现状的利益衡量判断。如在判决上述案时,基于社会道德、社会公平、社会公正,考虑社会公共利益与私人利益相比价值大小,不是法官个人作为生活规则的观念或行为习性强加于其中。为此,法官作为利益衡量运用者,必须是反映社会价值,而不是个人的价值。如果利益衡量脱离了社会的一般价值观念的约束,以个人价值为标准,那必然会导致利益衡量无法促进利益最大化,从而有损司法根本的意义。
    3. 利益衡量须符合法律规定。利益衡量是解决利益冲突的一种方法,必须是符合法律,不得违反法律具体规定,运用利益衡量方法的前提是有法律规定的。如在判决上述案时,涉及到对最高法院《关于贯彻执行[行政诉讼法]若干问题解释》第五十八条规定“被诉具体行政行为违法,但撤销具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的 判决,并责令相应补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任。”的理解。该案中,政府征地行为没有未按规定将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。属违反程序,违法行为,但如撤销征地行为,将会造成该县城市建设发展和公共利益重大损失,将影响经济发展。可责令政府重新按《土地管理法实施条例》将征用土地安置和补偿方案以法定形式予以公告。同时,该征地行为没有给被征用土地村民造成损害,故不考虑赔偿问题。
    4. 利益衡量的结论具有相对性。法官的利益衡量,是司法自由裁量的一种表现形式,其利益衡量决定作用具有一定相对性,这也是社会法治程度与法官的相对社会地位紧密相关的。也就是说,法官在社会地位因只具有相当独立性,加之行政诉讼涉及的行政法律、法规较广泛,且专门性行政法律问题,专业知识与技术缺乏,在一定程度上限制了法官利益衡量的范围和能力。故该案运用利益衡量产生合理的司法判决,只是个案的相对结论,不可作为另一类似案件的判决结论。利益衡量的价值在于对各种利益进行平衡而不在于其个案的结论的一般性价值。