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法院动态

浅析司法人员分类管理改革

信息来源: 马文义发布时间: 2015/9/22    查看次数: 9740 次

    2013年年底,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署。2014年初,中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,明确了深化司法体制改革的目标、原则,制定了各项改革任务的路线图和时间表。2014年年中,根据中央关于重大改革事项先行试点的要求,在东、中、西部分别选择了上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市,就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理这四个方面的改革先行试点。2015年,乐山市中级人民法院作为四川省3个试点改革法院之一,确定市中区、夹江、马边三个基层法院作为试点法院,以司法责任制为核心的四项体制改革正在逐渐铺开。
    一、司法人员分类管理改革的重要性和必要性
    (一)实施分类管理是法院制度和现代化接轨的重要标志
    分工协作的现代组织模式和管理模式已经渗透到社会各行各业。法院是国家的审判机关,但首先是服务群众和人民的服务机关,而分工和协作的理念在服务行业的体现就是各种辅助人员的大量涌现。现代服务行业中最重要、最核心、最有技术含量的服务环节往往被单独剥离并由为数不多的少数精英分子掌握,其他数量多得多的辅助人员的工作任务就是为这些行业精英分子更好地完成工作提供辅助服务,从而使受众获得更加准确、到位的服务。
    我们实行法院人员分类管理改革,不但是司法运行规律的内在要求,也是现代社会追求分工协作、追求效率和节约成本理念在司法工作领域的具体延伸和体现。纵观当今世界的法治成熟国家,几乎无一例外地实行了法院人员的分类管理,其法院辅助人员大多是法官的数倍甚至十几倍。在这些国家,每名法官都有一个由书记员、法官助理、法警组成的庞大助手群,法官们将大量的辅助性、事务性、技术含量低的工作,如送达、庭审记录、庭前调解、证据交换、整理卷宗、值庭等,都交给他们去做,自己仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决等案件审理的核心环节。正是在这样的人员配置模式下,国外的法官们每年审理几百起案件而仍然可以有足够的时间去反复思考和衡量他们即将作出的判决;也正是在这样的人员配置模式下,国外法官们70%以上的工作时间都是呆在法庭上而不是自己的办公室里。因此实施法院人员分类管理对于提高法院的工作效率、确保案件质量是有重要意义的。
    (二)实施法官分类管理是实现法官职业化的必然保障
    审判工作是一种特殊的工作,担负着解决社会矛盾和纠纷、维护社会公平与正义的重任。法官作为审判的主体,手握国家审判大权,是社会矛盾和纠纷的最终裁决者。法官职业具有特殊性,是一个具有高度专业性的职业。法官要用好手中的权力,履行好职责,除了应当具备国家公务员的任职条件外,还应当具备专门的法律知识和审判技能等特殊的职业要求。长期以来,由于种种原因,我国法官的职业定位始终处于一种模糊状态,很多领导干部和群众将法院等同于行政机关,把法官被看成是一种大众化的职业。多年来,我国对法官选任的宽容和包容性是特别大的,以五通桥区人民法院为例:院内现有法官属于科班出生的仅占5%,大部分系1985年五通桥法院建院招录的高中毕业生,几乎无任何诸如教育背景、专业知识、工作经历等方面的要求,现在经过多年经验的积累,成为审判力量的中流砥柱,直到2008年大批招录书记员、法官助理,院内法律专业的干警才逐年增多。
    在改革之前,成为一名法官,通常需要经历书记员——助理审判员——法官的过程,对于该名干警是否具备从事审判工作的素质和能力,没有具体的标准和考核方式来确认,因此注定现有法官队伍存在良莠不齐的现象,这就难以保证在适用法律上不出现偏差,就可能导致个别案件审判不公。“司法的权力如果经过无知和盲从的非职业者之手,那么再神圣的法律也会变质。”
    (三)实施法官分类管理是实现法院去行政化的必经途径
    长期以来,由于法院实行单一的行政管理体制,弱化了法院的司法属性,割裂了人事制度与司法工作的内在联系。一是司政不分,岗责不明。目前五通桥区人民法院现有干警78人,法官有33人,其中在审判一线办案的仅有21人,其余12人分别在审判管理、政治处、信息中心等部门担任职务,负责管理,这也是全院法官人均办案数较低的重要原因,实际上民一庭有的法官每年承办案件达150件以上。二是进口不通,出口不畅。法院如今只有招录、遴选、选调三种途径实现人员的流动,这三种方式都有一定的局限性,比如招录要求必须是年纪在35岁以下的,符合条件的可以适当放宽到40岁,我院5年来通过招录了近30名干警,其中男干警仅有4名,能力素质突出的也只是寥寥,这种现象在全国都有类似;正因为新招录的干警不尽人意,法院的人力又极度缺乏,进一步又导致了对干警流动的限制,出现了既没有更好的淘汰机制,也无法引进优秀人才。三是论资排辈现象严重,优秀人才难以脱颖而出。尽管人应该重视精神世界,但毕竟是物质决定意识,人们都希望获得更好的福利待遇来反映自身能力水平的高人一等,最直接体现的就是职级待遇。同区内其他部门相比,公检法的干警人数众多,晋职晋级的机会、比例就相对较小,五通桥区人民法院有多名工作25年以上、担任庭室负责人的干警仍是科员,这就很难调动干警的积极性,也不是一个良性的评价体系,影响了充满生机与活力用人机制的形成。
    二、司法人员分类管理存在的困境
    (一)法院内部行政化可能加剧。省以下法院地方人财物统一管理容易使法院上下级之间关系变为行政上的领导与被领导关系。宪法、法律确立的法院独立行使审判权之原则,意指主审法官、合议庭和审判委员会等各种审判组织依照宪法、法律赋予的职权独立开展审判活动。但是从长期的审判实践中形成了庭长、院长审批案件、向上级法院请示案件的习惯。虽然说这在一定程度上弥补单个法官办案能力不足的劣势,但是却为领导插手案件、滋生司法不公提供了温床,严重影响司法权威。司法改革以后,由法官独立行使审判权,自己对承办案件负责,但是去掉了层层审批的手续之后,能否真正去掉领导干部对案件的干预还是未知的,法官一方面因为终身负责制而必须考虑案件质量,另一方面因还需要考评和晋级,又不得不考虑领导干警的“建议”,将可能是两难的选择。另外防止上级法院尤其是省级法院干预下级法院依法独立行使审判权也是同意突出的问题和困难。
    (二)工资待遇不平衡。从目前而言,法院干警的工资因为所在的地区不同而有所区别,但是至少等同、甚至略高于本区内的其他公务员。那么在省统管后,地区由于经济发展较快,工资水平能够提高,法院干警的工资标准是否能保证过去的水平也让部分人担忧。对于法官而言,面对的是案件终身责任追究制,自然比其他普通公务员承担的压力和责任更重,倘若在收入上失衡,优秀的干警会流失的更快。至于遴选律师、法律学者等专业法律人才担任法官、检察官的制度,倘若法官没有较高的社会地位和收入,很难吸引那些本身已经处于中产阶级的人群加入到清贫的法官队伍之中。
    (三)法院行使独立审判权的空间。法院除了案件审理外,还有大量的信访化解和各项事务性工作,势必需要得到地方政府的支持和帮助,但是法院一方面在财力上脱离了地方政府,政府没有义务再来资助、扶持,另一方面法院要依法独立公正行使审判权,势必不会再像如今这般和当地党委政府永远站在统一高度,那么法院的工作推进将会存在更大的困难。
    三、司法人员分类改革的方向
    科学管理法院队伍,必须坚持遵循司法规律,以法官管理为主线,强化其他辅助职能的保障。既要造就一支熟悉法学理论,精通审判业务的专家型法官队伍,也需要具有现代管理知识和组织协调能力的管理人才,还需要刻苦钻研、具有一技之长的书记员、法警、法医等专业技术人才以及有一定综合调研能力、写作水平和审判实践经验的综合性人才。要根据法院内部不同专业岗位的特点,科学地划分法院各类工作人员,为各类人员搭建各自的发展平台。实行法院工作人员的分类,有利于分类招录、培养、考核、使用和专业化管理;有利于各专业人才的成长、各登其巅;有利于造就专家型人才和各专业带头人。唯有如此,才能为培养数量充足、门类齐全的各类高素质专业人才开辟通道;为实现各类人员的科学管理和人尽其才、才尽其用提供制度保障;为实施分类施教、按专业培养提供科学依据;为保障各类专业人才脱颖而出、健康成长奠定坚实的基础。