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法院动态

行政立法前预先评估之探究

信息来源: 兰琼发布时间: 2016/11/18    查看次数: 3392 次

 摘要  行政立法一词在实践中的定义多指有权行政机关依照法定程序、在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动,即通俗所称说国务院制定行政法规、国务院各部门制定部门规章、省级政府和有制定权的市政府制定地方规章的行为。目前,我国存在大量的管理政策、规范措施或者办法等,没有行政法规和规章的效力,但是其中有些涉及公众切身利益的权利义务条款,对公民个人的影响程度非常大,甚至严重侵犯公民的权利,以至于个别受害人走上了上访之路。每一项措施和规定出台前,都应该做好论证工作,以查验措施和规定是不是侵犯了群众的根本利益,比如重大行政决策必须进行社会风险评估,就是政府的一种回应。为了理论研究和实践探索的便利,我们应当将社会生活中实际存在的情况都考虑进去,扩宽行政立法的外延。为此,如何开展行政立法前的预先评估是全面贯彻落实依法行政、实现社会主义法治国家的重要根基。

一、开展行政立法前的预先评估之目标与方法

1.行政立法前预先评估的目标

1)制定是否被遵守需要得到正确评价,否则无法执行惩罚措施。只有对行政立法的影响进行评估,行政立法或者规制措施的有效性才能得到保证。在我国行政立法过程中,我们通常是通过立法后进行评估。而随着社会的发展,开展行政立法前评估能够提供多项备选方案,从而让决策者作出最佳的选择方案,同时促进公众参与,增强透明度,改进行政立法制定过程。

2)行政立法前评估虽然有各种看法,总结起来,大致包括:增强理解政府行为的潜在影响,包括行为的效益和成本,这样可以将资源从低效率规制方案配置给高效率规制方案,从而提高政府行为的有效性,降低成本。同时,通过揭示政策间的相互影响和关联,向决策者提供一个权衡工具,从而使其作为一个统筹衡量不同利益的协调工具,整合相互影响的多重政策目标,提供影响分析的质量控制,提高行政长官和决策层的问责制。

2.行政立法前预先评估的方法

行政立法前评估在各国做法不同,但有几个基本套路:确定行政立法原因、背景和目标;准备相关备选方案;评估各备选方案的潜在影响;根据咨询和反馈情况修改等。第一,评估主体一般是行政立法起草部门,其评估步骤是:必要性评估、备选方案评估、开展量化的成本效益评估;第二,监督审查评估行为,比如美国设立了专门机构联邦管理和预算办公室,下辖信息与规制事务办公室具体承担审查工作;第三,公众咨询。行政立法前评估是预测性的分析,不可能完全预见风险,所以,不确定因素是显而易见的。另外,有些问题的认识不统一比如生命价值,信息失真也是不可避免的。征求公众意见的目的就是提供公开平台,校验行政立法重要事项,补充、纠正必要的信息。

二、开展行政立法前的预先评估存在的问题与原因

西方国家行政立法的发展过程经过了将近一个世纪,从20世纪30年世界经济危机后因为市场失灵而导引的政府干预,行政立法日趋膨胀,直到60年代大量行政立法数量数不胜数,但却无法解决经济滞涨和就业问题,呈现出了规制失灵,从而开始放松规制,到90年代兴起的全球范围内的规制改革,重在提高规制质量,近二十年来,以规制影响分析为重点的行政立法前评估发挥了重要作用。而在经济转型时期特殊制度的约束,规制失灵有其特殊性。在这个过程中,政府通过行政立法来规范市场行为,理顺交易秩序成为一个重要手段,但是行政立法仍然摆脱不了这个转型时期对它的影响和塑造,其主要表现在

一是行政立法任务繁重。既要打破旧世界,又要建立新世界,一方面不断破裂旧体制及其对建立市场经济的障碍,另一方面,面对新问题新情况,建立新的制度和规范。尤其是在最初的一个阶段,突击立法,实现有法可依的现象不可避免,这时期的特点是倾向于追求立法速度。

二是行政立法总是面对市场主体职能界限的难题。在中国行政管理体制上,一直没有解决好中央和地方之间的关系,没有解决好政府和市场之间的关系,没有解决好城市和乡村之间的关系,呈现出政府职责不清,政府部门经常缺位、越位、错位的问题。

三是行政立法总是表现出顾此失彼,规制过度和规制真间同时并存。中国行政立法的大量兴起,基本上与中国的改革开放同步进行。短短几十年,中国行政立法的速度和数量令人惊叹,而占拓主要部分的是行政立法。随着经济体制的转型,各个领域立法的迫切需要突出其来,中央和地方层面的立法机关却无从应对,只能通过宪法和法律确认行政机关的职权立法权,就是通过法律授权它们制定法规规章,于是,行政立法就这样迅猛发展。

随着调整的制度变迁和滞后的政策制定系统必然带来一系列问题,并且经过行政立法膨胀后逐渐显现,行政立法高额的成本、微薄的效益摆在我们面前,也是我们进行规制改革目标的相反方向,成为市场经济发展的阻碍,与立法目标大大偏离的现象普遍出现,从而反映一些原因:

一是基于教条主义思想方法的法治意识。中国传统文化让中国人更倾向于相信贤明之治,相信政府和政府领导,相信政府的权威和仁政。当一个老百姓遇到不公平问题时,总是想到去政府领导那里仲冤,寻求一个说法,《秋菊打官司》典型地描述了中国民众的心理状态,信访有增无减的现象也是这种民族心理的外在反映。政策是法律的指导,法律是政策的保障这两个观点恰恰表明,法学家和普遍民众对法的理解没有大的差别,都是中国式的,法律只不过是政策的表述方式,政策才是行为规则,并且法律以强制手段来保障政策的实现。行政立法无法逃脱这种思维模式。

二是变异实用主义产生的急功近利倾向。西方实用主义和科学理性主义在中国的庸俗化,导致急功近利的管理主义,表现为行政立法的速度优先和仓促出台,所以当西方实用主义传入中国时,能够引起共鸣。这种实用主义在推进社会主义市场经济的过程中也得到复兴和应用,在务实风格的基础上,渗透到了社会的各个方面,但是实际实施效果如何,没有看到最新消息。

三是人文化的传统伦理教化忽视了定量分析。传统文化的人文化,导致重视对事物的定性,而忽视量的规定。表现在行政立法上,更愿意用政策口气和语言技巧表现出立法的原则性和笼统性,看似能管住一切,但实际上又发挥不了作用;有法可依,但是却是依靠不上,很多无法执行的法规规章(显规则)很尴尬地印在纸上,人们的行为却遵循着潜规则。谁都知道要防微杜渐,但是面对突然而来的质变,往往仓促应对,强行干预。

四是利益分化下的集权化政治结构。中国是单一制的社会主义国家,实行全国范围的中央统一领导体制,少数民族聚居地则实行自治,这制制度的设立目的是希望保障市场统一、政令畅通,但是带来的最大的问题就是如何处理中央和地方的关系,尤其是中央和地方的权限划分一直在收放之间徘徊,梳理不清。

五是缺乏现代观念和方法的行政立法机制。行政立法制度对市场理念的接受程度没有足够的深度和广度,政府机构在市场竞争中也是利害关系人,因此其无法保证自己的超然地位进行公正的管理和干预,无法保证行政立法的目的和质量;另外,行政立法的民主化环境建设发展水平没有足够高度,行政立法的自身机制构建也没有达到足够完善的程度,这些都成为行政立法评估工作的阻力。

三、开展行政立法前的预先评估的几个重要方向

从改革开放以来规制改革的发展历程,可以看到行政立法评估的演变从探索时期转变为改革深化时期。在这个过程中,我们为了提高立法质量,采取了一些措施,包括:制定行政立法计划,研究市场经济和社会主义制度本身的特点和规律,大胆鉴定国外经验,重要立法项目成立专门起草小组集思广益、取长短福等,取得了一定成效。2014225日,中共中央办公厅、国务院办公厅强调,要健全重大决策社会稳定风险评估机制,反映了人们必须进行反思和思想解放,切实解决行政立法前预先评估的问题,更好地为社会服务,为法治建设作出贡献。

1.改造新时期的实用主义。实用主义产生于美国,他们中的学者认为实用主义有三个基本精神,即以行动求生存、以效果定优劣、以进取求发展,而这三点对美国政府管理的评估制度有着明显的影响。中国式的实用主义使政府治理出现了急功近利的庸俗心态,不注重量的积累,不关注事物发展变化的预测和评估,突遇质变时不得不仓促应急。这就需要我们在新时期培育有新型的实用主义精神,包括积极进取,创新开拓,重要的是拥有笃定的信仰和理念;关注事物变化的产出、效率、质量和民众的满意度,追求民众参与;关注长远预期,反对短期眼光,培育平和稳定的心态,反对急功近利和盲目赶超的心态。

2.推崇科学理性主义。科学理性主义能给我们带来什么呢?科学理性主义虽然远溯古希腊,但是只有20世纪以物理学为先导的科学理性主义才带动了整个科学领域的变革。科学理性主义更加追求数字美、尊重制度和规则、注重效率,关注评估技术的发展,对提高行政立法质量和实现预期目标具有指向性效果,这正是我们政治治理中最缺乏的,所以值得推崇。

3.树立大数据思维和方法。不知不觉,我们已经进入了全新的历史阶段——大数据时代,人们的一切行为都可以数据的形式记录、保存和处理。大数据颠覆的是传统的思维方式和方法论,任何事物都可以量化,谁掌握了大数据,谁就会胜出。为此,政府应当成为大数据的实践者和领先者。通过盘活数据资产,建立数据战略;改进决策机制,让数据说话;开放数据,走群众路线,让公民成为伙伴,改变我们的传统思维模式和方法论,通过量化分析寻找事物之间的相互关系,鼓励公众参与行政立法前评估,为行政立法的出台提供更加精确的预测和评估参考。

4.建立强有力的中央审查控制机制。多国实践证明,要想取得最佳的行政立法前评估效果,必须建立强有力的中央审查控制机制。目前,应当在赋予中央监督控制权力的同时,还要保证起草部门主动承担行政立法前评估的责任,从而判断法规草案的必要性、有效性和可实施性,以及法规要处理的重要问题,以及处理方式是否恰当。

5.重视公众参与。将公众参与纳入行政立法前评估制度中,是提高评估质量和行政立法质量的有效办法。为此,我们要建立统一的平台,打破各自为政、各执一摊的局面,从而保证充分、透明、完整、有效。定向通过互联网、电视、报纸等新闻媒体广泛征求利害关系人、专家顾问、行业协会、利益团体尤其是弱势群体的意见和声音,着力加大对参与者意见的反馈机制,保障参与效果,提高行政评估质量和立法质量的效果。